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Comprendre le choix public haïtien : pour une analyse économique et contractuelle de l’Etat.

Le débat public est récemment agité par des révélations sur des montants faramineux perçus par certains directeurs de bureaux dans la fonction publique et d’autres organismes indépendants de l’Etat. Ce constat est important mais tardif, dans la mesure où l’on sait depuis des décennies, les budgets de l’Etat sont fortement dominés par des dépenses de fonctionnement qui en majorité enrichissent les fonctionnaires. Cela se fait au détriment des dépenses d’investissements qui pourraient avoir des impacts significatifs sur la croissance économique et l’inégalité. Dans le budget 2018-2019 déposé au parlement par exemple, le portefeuille de fonctionnement est estimé à près de 64% du montant global et les investissements dans l’apaisement social à près de 60% des dépenses d’investissements. C’est donc un budget qui reflète en majorité les besoins des fonctionnaires et des politiciens.  

L’Etat comme bien commun (Olstrom 1990) est susceptible d’être accaparé par des groupes au détriment de la majorité, dans le cas haïtien, c’est une réalité connue de tous. C’est la tragédie du commun, au sens de Garett Hardin, où non seulement l’administration publique fonctionne mal, mais elle va bien bien pour une minorité de personnes qui accaparent l’Etat. C’est la crise de la représentation aussi, au sens de Walter Lippman, où la volonté publique n’est pas agrégée dans le sens de la maximisation de la chose commune, mais fait objet de rente, de corruption, de gaspillage et de népotisme. Ces situations de mauvaise gouvernance, ne font que de décrédibiliser l’Etat comme phénomène social au sein de la société haïtienne. Elles affaiblissent notre capital social qui est un élément fondamental pour la bonne marche de l’administration publique et le développement en général (Knack et Keefer 1997). Elle nous plonge davantage dans ce que le sociologue allemand Nobert Elias appelle, la société des individus, où chacun agit pour soit, et souvent au détriment du tissu social qui nous lie comme nation.

La théorie économique sur la question de l’Etat ou de la bureaucratie a fait sa révolution aux 20 ième siècle suite aux travaux des économistes libéraux, Georges Buchanan et Gordon Tullock, qui ont entrepris une analyse individualiste du politicien où il est conçu comme un agent égoïste qui maximise d’abord sa fonction d’utilité politique. Ces travaux, connus sous l’appellation anglaise de ‘’Public Choice theory’’, sont une cure de désintoxication pour l’adepte du droit de type civiliste francophone qui conçoit l’Etat comme une structure réquisitoire et non contractuelle. L’Etat selon Ronald Coase (1931), est une grande firme par conséquent, il est par consequent essentiellement des nœuds de contrats, sa gouvernance dépend de la nature incitative et optimale de ces contrats signés à chaque nœud. Comme une firme dont la structure organisationnelle est formée d’actionnaires, d’administrateurs et de dirigeants, l’Etat, selon la théorie économique moderne, est formé du peuple (actionnaires de l’Etat), des élus (administrateurs de l’Etat) et des fonctionnaires (les dirigeants de l’Etat). Ces agents, qui sont supposés être rationnels et opportunistes,  sans contraintes et incitations, aiment se lancer dans la fraude et l’escroquerie (Williamson, 1975). Ces interprétations théoriques du politicien s’inscrivent comme prolongement de la théorie économique sur la bureaucratie ou de la fonction publique, élaborée en 1969, par l’économiste libertaire américain William Niskanen, dans un texte devenu séminal en économie, intitulé The Peculiar Economics of Bureaucracy, dans lequel il a montré que l’objectif principal du fonctionnaire ou des dirigeants de l’Etat, est la maximisation du budget de leurs bureaux. Niskanen a aussi montré que la relation qui existe entre le chef du bureau (les ministres, les directeurs généraux…) et les sponsors de ces bureaux (les députés ou le peule), est caractérisée par une situation d’information asymétrique dans l’avantage des fonctionnaires. Cette situation est telle que les dirigeants de l’Etat disposent des informations privées qui leur mettent dans une position où ils peuvent recourir facilement à l’escroquerie, si le contrat entre sponsor et dirigeants, et les contraintes qui y sont insérées, ne dirigent pas leurs natures opportunistes vers la maximisation du bien commun.

Au sein de la fonction publique haïtienne, des entreprises publiques et de l’Etat en général, règne une réalité parfaitement compatible à la description Niskananienne de la bureaucratie. Les dirigeants (hauts fonctionnaires et directeurs d’organismes autonomes) agissent dans le sens de la maximisation du budget de leurs bureaux, à l’insu des sponsors, qui sont véritablement le peuple mais représentés par d’autres agents opportunistes qui sont les parlementaires. Sur les quatre derniers exercices fiscaux par exemple, l’Etat a investi près de 70 et 30 milliards de gourdes respectivement pour l’achat de biens et services et pour des frais de transfert, toutes ces dépenses sont effectuées sans inventaire au sein de l’administration publique. Pourquoi la représentation accepte de voter de telles dépenses ? En effet, les parlementaires, animés par leur désir de réélection (qui est un désir moyen chez tous les politiciens), ont même un avantage dans le fait que le budget du bureau des fonctionnaires que généralement ils recommandent, soit au maximum. Cela leur permet évidemment de recevoir plus de ressources pour répondre aux demandes des électeurs médians (Organisations populaires,’’ baz’’, secteur privé, etc…) qui sont leurs principales contraintes dans l’arène politique du pays.

Comme Coase (op.cit.) et Oliver Williamson ont montré que pour certaines activités privées les agents choisissent la firme au dépend du marché pour éviter les coûts de transactions que ces activités renferment, il est de même que nous choisissons la démocratie représentative et procédurale (le fait d’organiser les élections), pour former la grande firme qu’est l’Etat, afin de diminuer les coûts de transactions qu’une démocratie directe nous impose. Les 11 millions haïtiens ne peuvent pas, bien sûr, aller défendre chacun leurs propres intérêts non pas parce qu’ils ne sont pas intéressés, mais parce que cela entraine des coûts, que la délégation de pouvoir leur permet d’éviter. C’est dans cette idée que nous élisons (pas nous tous évidemment car il y a le NIMBY problem[1] en démocratie représentative) des représentants, qui ne vont pas forcement agir pour le bien-être de la majorité car ne faisant pas face à la contrainte de l’opinion de la majorité (l’opinion publique n’existe pas disait Pierre Bourdieu), mais face à l’opinion et la contrainte des électeurs médians, qui ne sont pas toujours des contraintes de développement économique et social. Il est de fait en Haiti, que nos représentants, comme agents opportunistes, répondent aux contraintes d’électeurs médians qui ne font que demander des places dans l’administration publique, des miettes conjoncturelles et souvent des politiques économiques, commerciales et industrielles axées sur la rente.

Dans tous ces problèmes d’agrégation du choix public pour solder sur un Etat moderne et dévelopementiste, il incorpore, toutes choses étant égales par ailleurs, d’introduire au sein de la grande firme qu’est l’Etat, plus de compétition, susceptible de tarir la rente et le gaspillage. Fredirck Hayek, l’un des plus grands économistes de l’histoire, dans son célèbre ouvrage intitulé la route vers la servitude, compare les politiciens comme des bouchons dans l’eau (corks in water), où l’eau ne représente que le climat des idées et les demandes effectives du peuple. La compétition doit être émanée essentiellement de la base, c’est-à-dire qu’il faut élargir au maximum l’électeur susceptible de devenir médian, pour que la représentation puisse avoir des contraintes populairement plus significatives. Dans un tel cas, l’espérance que leur opportunisme soit cadré au développement général est plus grande. Il nous faut aussi savoir tolérer la privatisation, là où il n’y a pas de pertes en termes d’efficience économique, et nationaliser quand il y a véritablement des problèmes de passagers clandestins et d’externalités. Un exemple simple est que le monopole qu’a le BMPAD dans l’importation des produits pétroliers n’est en faveur que les fonctionnaires de la BMPAD et des politiciens rentiers, une alternative de marché, où la régulation est impartiale, apporterait plus de bénéfices à la population.

Nous vivons dans une société où les gouvernements qui se suivent font faillite  à cause des problèmes de rente et de gaspillage, et souvent nous indexons la représentation comme étant le promoteur de la crise, sans que nous ne soyons pas sûrs qu’à leur place nous ferions mieux. Nous sommes d’ailleurs autant qu’eux des opportunistes, et nous priorisons nos intérêts mesquins là où nous ne sommes contraints d’y céder. Seule la compétition, est capable d’altérer notre égoïsme, et c’est ce qui en manque dans la firme étatique haïtienne.

Si vous êtes déçus de la politique, c’est que vous lui avez demandé des choses qu’elle est incapable de remplir. Vous lui avez imprudemment chargé de tâches morales qu’elle ne peut pas accomplir. Si vous voulez qu’on reprenne confiance en la démocratie représentative, alors il faut la décharger des illusions qui ont transformé le rêve d’une vie publique en un cauchemar. L’esprit public n’existe pas, c’est une Loa qui anime les aspirants à la direction de la chose publique. En moyenne, nous nous adonnons à des choses qui sont dans nos intérêts. Comprenez que même le politicien et le fonctionnaire ne sont bons qu’à cela. Pour un Etat moderne, il faut, comme le prescrit l’économiste français Jean Jacques Laffont, compter davantage sur l’intelligence et le pouvoir stratégique de la norme au lieu sur celui des hommes et des femmes. Nous avons grandement besoin de normes et de processus politiques plus stratégiques pour mettre le pays sur un nouvel équilibre institutionnel où l’opportunisme des agents est dirigé vers le développement économique et social. A cette fin, une analyse économique du droit et de la fonction publique est nécessaire.

                         Johnny Joseph, Applied Economist, CTPEA, Vice President de Catch up Haiti.

Email: johnnyjoseph92@gmail.com


[1] Not in my backyard